La producción, distribución y consumo de energía son actividades con un importante rango de impactos sociales que, de alguna manera, nos ayudan a entender cómo son nuestras sociedades (Prades 1997). La energía nuclear constituye un tipo particularmente interesante de fuente e infraestructura energética, hasta el punto de que las protestas que se han generado a su alrededor han conformado buena parte de los movimientos ecologistas contemporáneos, mientras que las controversias políticas y científicas que genera han contribuido a dar forma a las instituciones de la segunda mitad del siglo XX (Riechmann y Fernández Buey 1994; Dobson 1997). Dada la enorme complejidad técnica de su diseño y gestión, sus orígenes militares, la gran concentración de capital necesaria para hacerla operativa, sus riesgos para la salud y el medio ambiente, la energía nuclear resulta una tecnología controvertida y su gobernanza supone un auténtico reto para las sociedades democráticas.

En el presente texto pretendemos analizar las percepciones de varios actores sociales ante la energía nuclear en España, con la finalidad de entender cuál es el núcleo argumentativo en disputa sobre esta fuente energética. Para ello utilizaremos un marco integrado de teorías de percepción social del riesgo. Nuestro punto de partida se basa en la idea de que diferentes actores (promotores, reguladores, movimientos sociales, etc.) interpretan de manera diferente los riesgos de la energía nuclear, y por tanto realizan propuestas dispares y no siempre congruentes. ¿En qué sentido la energía nuclear es considerada un riesgo por los diferentes actores sociales? El concepto de riesgo remite a la posibilidad de que se produzcan daños o pérdidas. Desde una racionalidad tecnocientífica dicha posibilidad se puede intentar cuantificar en términos probabilísticos. Es lo que hacen los expertos en análisis de riesgo cada vez que se produce un nuevo accidente nuclear: recalculan las probabilidades de ocurrencia de daños y la posible magnitud de estos, de acuerdo con sofisticadas metodologías de análisis de riesgos. Pero, aunque nos podamos poner de acuerdo en la estimación de probabilidades de que se produzcan daños o pérdidas, no resulta tan fácil consensuar qué tipo de daños o pérdidas son los más relevantes. Aquí radica el núcleo del problema que pretendemos explorar en este artículo.

La bibliografía sobre el tema muestra que la aceptación u oposición pública ante la energía nuclear se explica por una combinación de numerosos factores que dan forma a las percepciones y valores de los individuos, tales como la confianza en las instituciones, la existencia de procedimientos justos y transparentes, la tolerabilidad al riesgo, la disponibilidad de información científica, el rol percibido de la energía nuclear en la mitigación del cambio climático antropogénico, etc. (Poortinga et al. 2006; Pidgeon et al. 2008; Parkhill et al. 2010; Besley 2012; Visschers y Siegrist 2012). Estos factores van más allá de las simples interacciones directas con la industria nuclear o con los gobiernos, y reflejan un espectro de interacciones en el seno de las comunidades locales y de la sociedad en sentido más amplio (Lemkow 1984; Slovic 1996; Prades et al. 2015; Whitton et al. 2016). Dichos complejos factores se pueden rastrear en las principales corrientes teóricas sobre el riesgo, como el paradigma psicométrico, la teoría cultural del riesgo, las aproximaciones interpretativas al riesgo o las teorías de la gobernanza de riesgos. Todos estos factores pueden ser agrupados en un marco analítico que consta de cuatro dimensiones generales, que señalan los diferentes tipos de daños o pérdidas que los individuos pueden percibir en su exposición a un riesgo, y que se pueden definir de la siguiente manera:

Consideramos de máxima importancia tener en cuenta estas diferentes posibilidades (dimensiones) a la hora de interpretar las percepciones de riesgo de los actores relacionados con la energía nuclear. Se pretende así huir de la distinción simplista entre actores favorables y contrarios a la energía nuclear, que es como se suelen caracterizar este tipo de conflictos socioambientales. En cambio, esta perspectiva nos permitirá explicar mejor las frecuentes ambivalencias que caracterizan los procesos de negociación del riesgo; pues un actor puede estar de acuerdo en que la energía nuclear supone un beneficio económico, por ejemplo, y, al mismo tiempo, considerar inasumibles los riesgos que percibe hacia ciertas identidades locales, usos del territorio, y/o considerar insoportable la pérdida de confianza en instituciones públicas o privadas encargadas de gestionarlo (Espluga et al. 2014). Ello tendrá consecuencias en las estrategias utilizadas para gestionar los conflictos relacionados con la energía nuclear, pues es obvio que de nada servirá ofrecer más o mejor información sobre una dimensión (por ejemplo, sobre los riesgos ambientales o para la salud, o sobre beneficios económicos) si el motivo de fondo del conflicto se sitúa en otras de las dimensiones mencionadas.

A continuación se contextualiza la evolución de la energía nuclear en España, se describen las encuestas de opinión que se han llevado a cabo y se analizan tres casos o eventos concretos con la finalidad de explorar las argumentaciones de los diferentes actores. La metodología utilizada ha sido el análisis documental (prensa, webs, informes, libros, etc.) de los casos de estudio escogidos (ver apartado específico en cada caso).

El análisis realizado no tiene pretensión de ser una investigación exhaustiva ni sistemática, sino más bien un estudio exploratorio cuya finalidad primordial es ilustrar el funcionamiento del marco teórico propuesto para dar cuenta de las dimensiones sociales del riesgo.

En España la investigación en materia nuclear se inició oficialmente en 1948 con la creación del organismo de Estudios y Patentes de Aleaciones Especiales (EPALE), poco después rebautizado como Junta de Energía Nuclear, una agencia gubernamental creada en 1951 que inicialmente estaba bajo el control directo del Gobierno. Durante los años 60 se elaboró un Plan energético basado fundamentalmente en la energía nuclear; de tal modo que, a mediados de los 70, España era ya el principal cliente internacional de las principales empresas proveedoras de este tipo de infraestructuras (sobre todo estadounidenses), con un programa nuclear oficial que ya había pre-autorizado más de 20 reactores y con planes de construir unos 40 (Fundación Encuentro 2009; De la Torre y Rubio-Varas 2015, 2016). A pesar de que a mediados de los años 50 del pasado siglo España era un país poco desarrollado y gobernado por una dictadura, una serie de circunstancias históricas lo situó en el grupo de países pioneros en la adopción de la energía nuclear civil. El fuerte apoyo del Estado a los inversores privados que controlaban el mercado eléctrico en régimen de oligopolio, la importante transferencia tecnológica y financiera de Estados Unidos, principalmente, pero también de Francia y Alemania, convirtieron a España en uno de los países más nuclearizados de la época (Rubio-Varas y De la Torre 2016). El primer reactor nuclear (Zorita) se conectó a la red en 1968.

Durante los años 50 y 60, los promotores (privados y estatales) presentaron la energía nuclear como la única alternativa plausible para satisfacer las supuestas futuras necesidades de electricidad. Encontraron poca resistencia porque, además del marco tecnoentusiasta en el que se desarrollaba dicha tecnología, existía muy poco conocimiento entre la población. Por ello los primeros proyectos nucleares apenas tuvieron oposición pública, de tal forma que a principios de los años setenta España se convirtió en el país donde la energía nuclear creció más rápido en el mundo occidental, con planes para la construcción de más de cuarenta reactores y casi una veintena de contratos formalizados para su construcción inminente. Sin embargo, a principios de los 70 se empezaron a oír voces críticas, sobre todo a nivel local; de modo que varios ayuntamientos consiguieron paralizar proyectos nucleares vía alegaciones y recursos administrativos. La dictadura prohibió el activismo civil pero, sin embargo, grupos antinucleares informales y todavía poco estructurados se fueron desarrollando a lo largo de los años 70 alrededor de unos activistas locales cada vez más organizados, que pronto aprendieron a funcionar en red y con contactos internacionales (Costa Morata 1976, 2009; Fernández 1999). La coincidencia con el final de la dictadura convirtió estas redes en parte constituyente del abanico de grupos de oposición al franquismo, lo cual sumó argumentos extratecnológicos al rechazo nuclear (Rubio-Varas y De la Torre 2016).

Más allá de las voces sociales críticas a nivel local y regional, el ciclo económico y político desempeñó un papel crucial para frenar y posteriormente paralizar el programa nuclear español. Las dos crisis petroleras (1974 y 1979) ralentizaron la economía y las necesidades de electricidad esperadas, contribuyendo así a que la carga financiera de los proyectos nucleares fuera difícilmente asumible para las empresas privadas y para los organismos públicos implicados. A ello se sumaron las incertidumbres del momento histórico en España ocasionadas por la transición a la democracia (1975-1982), caracterizada por una inestabilidad institucional agravada por amenazas de golpe militar y por una creciente expansión de acciones terroristas –que en Euskadi incluyeron a la energía nuclear entre sus objetivos icónicos– (Bárcena 1995). El Gobierno salido de las elecciones de octubre de 1982 (PSOE) se encontró con una enorme oposición pública al programa nuclear y con una situación económica insostenible en sus proyectos, por lo que en 1983 se proclamó una moratoria nuclear, vigente a partir de 1984, y de la que las empresas privadas promotoras obtuvieron la correspondiente compensación por el lucro cesante (que se incluyó como una tasa en la factura eléctrica y se acabó de pagar en diciembre de 2015). De este modo, a finales de la década de 1980 solo 10 reactores nucleares producían electricidad, con todos los planes restantes abandonados o sujetos a la moratoria nuclear. En 2016 todavía permanecen 7 reactores en activo que aportan al sistema eléctrico un 20 % de la energía total (Rubio-Varas et al. 2017). Mediante todo este proceso, la población española de la época democrática se convirtió en una de las más reticentes a la energía nuclear en Europa, con una oposición pública latente reconocida por todos los actores, ocasionalmente explícita por ciertos desencadenantes como accidentes e incidentes, ampliación de licencias nucleares o ubicación de almacenamiento de residuos.

Las encuestas de opinión pueden aportar indicios sobre las actitudes del público hacia la energía nuclear y sus cambios (si los hay) a través del tiempo, tanto a nivel nacional como local. En este apartado se presenta una visión general de las pruebas disponibles en los sondeos de opinión sobre cuestiones relacionadas con la energía nuclear en España. Se observa que, aunque en España se han realizado bastantes encuestas de opinión pública (a nivel nacional y local), hay poca consistencia entre ellas en términos de diseño, de objetivos específicos y de muestreo, lo cual limita mucho las posibilidades de hacer comparaciones históricas fiables. La Figura 1 muestra el número de encuestas de opinión pública sobre temas nucleares identificados (se han excluido otras encuestas sobre otros temas que incluyen alguna pregunta aislada sobre actitudes ante la energía nuclear).

Varios factores pueden ayudar a entender la evolución de esta serie de encuestas:

Como se ha mencionado, los datos demoscópicos disponibles son muy fragmentados y dispersos (en términos de contenidos, muestras, etc.), por lo que las comparaciones y análisis longitudinales son necesariamente muy indiciarios. Se observa, por ejemplo, que la población española fue preguntada por primera vez sobre sus actitudes hacia la energía nuclear en 1975, aún durante la dictadura franquista, y lo más reseñable de los resultados de dicha encuesta es que la mayoría (un 45 %) expresaba su indiferencia hacia esta fuente energética en aquellos momentos. Un 20 % de la población encuestada se posicionaba a favor y un 35 % en contra (Solà Farré 1999). Unos años después, en 1988 (la primera tras el accidente de Chernóbil), se observa que la falta de conocimiento sobre la energía nuclear continuaba siendo notable, con más de un 35 % de la muestra diciendo que no sabe qué es, mientras que solo el 17 % consideraba aceptables los riesgos nucleares. Chernóbil se identificaba como la peor catástrofe nuclear, y vivir en las cercanías de una central nuclear o trabajar en una mina de uranio se consideraban las actividades más peligrosas, y casi la mitad de la población española (47 %) percibía los riesgos nucleares como inaceptables (en Europa el porcentaje era del 51 %).

De hecho, esto se corresponde con las escasas evidencias longitudinales (basadas en datos de Eurobarómetros y del CIS, cubriendo desde los años 90 hasta hoy día), que muestran que una mayoría de personas (alrededor del 60 %) se muestra contraria a la energía nuclear (Baigorri et al. 2015, realizan un interesante y exhaustivo análisis de los datos de la evolución del Eurobarómetro y del CIS). Uno de los últimos eurobarómetros sobre el tema (2010) permite comparar la situación de España en el contexto europeo (aunque hay que advertir que la toma de datos se hizo antes del accidente de Fukushima, de marzo de 2011), y se observa que España es uno de los países con mayor oposición pública a la energía nuclear: un 73 % de las personas que respondieron a la encuesta afirmaron considerar la presencia de centrales nucleares como un riesgo importante para ellas y sus familias, siendo la media de la UE-27 del 52 % para esta misma cuestión. Más recientemente, en 2015, una encuesta encargada por el Foro Nuclear Español mostraba que el 60 % de la población española se declaraba contraria a las centrales nucleares (FNE 2015), confirmando a grandes rasgos las tendencias de las últimas tres décadas.

Muchas de las encuestas realizadas han intentado indagar cuáles son los riesgos y beneficios que la gente percibe ante la energía nuclear. Un análisis de las preguntas formuladas en los cuestionarios muestra que las dimensiones de riesgo sobre las que se suele preguntar son principalmente de dos tipos: i) riesgos para la salud (accidentes y enfermedades relacionadas con la radiación) y para el medio ambiente (contaminación del aire, aguas, suelos, alimentos, pérdida de biodiversidad, etc.), o beneficios en dichos ámbitos (mitigación del cambio climático, etc.); y ii) riesgos económicos (precio de la energía, garantía de suministro, costes, etc.) o beneficios en este ámbito (generación de empleo, riqueza, etc.). Otras dimensiones que aparecen en menor medida tienen que ver con la percepción de vínculos militares y con la dependencia energética de otros países. En la tabla 1 se detallan, a modo de ejemplo, las dimensiones que aparecen en las encuestas de 1978 y de 1990, que no han variado demasiado en series posteriores.

En la encuesta más reciente de las aquí consultadas, la promovida por el Foro Nuclear en 2015, se mencionan también varios argumentos a favor y en contra de la energía nuclear, que se centran sobre todo en la dimensión económica y los efectos ambientales, tanto en sentido positivo como negativo. En concreto, se pregunta si:

En el Barómetro del CIS de 2011 se pedía a las personas encuestadas que eligieran con cuales de las siguientes opiniones estaban más de acuerdo:

El 52 % de las personas encuestadas se acogieron a la primera opción y el 32 % a la segunda (el 16 % restante NS/NC). De acuerdo con nuestra tesis, una pregunta de este tipo es necesariamente confusa porque la posible respuesta está conformada por varias dimensiones que previamente convendría dilucidar y tratar por separado para poder interpretarla correctamente. De hecho, la dicotomía que se propone entre riesgos y beneficios puede que no siempre se dé en la realidad, pues nada impide que la energía nuclear pueda suponer riesgos altos y beneficios altos (o bajos) a la vez, una respuesta que no encontraría acomodo en el cuestionario así redactado.

Las encuestas de opinión nos ofrecen una información relativamente superficial y difícil de interpretar, pues tras esos amplios porcentajes se encuentran agregadas respuestas potencialmente muy dispares. ¿En qué sentido la energía nuclear se considera un riesgo o un beneficio? Para intentar responder a esta pregunta y entender mejor las diferentes dimensiones en la percepción del riesgo apuntadas más arriba, hemos realizado una primera aproximación a tres casos que consideramos relevantes para ilustrar la multidimensionalidad de la percepción social de la energía nuclear. El primer caso es el de la central nuclear de Vandellós I, una central de primera generación que se empezó a construir en plena dictadura franquista y que en 1989 sufrió un grave incidente que llevó a su desmantelamiento. El segundo caso es el de la central nuclear de Valdecaballeros, de segunda generación, que en una fase avanzada de su construcción, ya en pleno periodo democrático, fue afectada por la moratoria nuclear y nunca llegó a ponerse en marcha. El tercer caso consiste en el proceso de búsqueda de un emplazamiento para almacenar residuos radioactivos de todas las centrales españolas (ATC o Almacén Temporal Centralizado). Son tres casos ejemplares que han generado intensos debates sociales pero respondiendo a lógicas muy diferentes, y que consideramos que pueden ayudar a ilustrar nuestros argumentos respecto a la multidimensionalidad de la percepción del riesgo.

Para cada caso hemos identificado los principales actores, clasificados en cuatro grupos de acuerdo con las posiciones estructurales típicas de los conflictos socioambientales:

A diferencia de otros tipos de conflictos ambientales, en los que instituciones públicas como ayuntamientos, gobiernos autónomos, etc., suelen formar parte de los “reguladores” en virtud de su capacidad de regular aspectos relativos al funcionamiento o instalación de las infraestructuras (pues tienen competencias legales para dar licencias, exigir condiciones, etc.), en el caso del riesgo nuclear estas entidades suelen tener una posición diferente pues no disponen de demasiada capacidad de decisión sobre el proyecto. Por ello, aquí los hemos clasificado como parte de los grupos “receptores” de las consecuencias, positivas o negativas, de los proyectos nucleares.

La metodología utilizada para el análisis de los tres casos de estudio ha consistido en:

Se trata de un ejercicio exploratorio, basado en el análisis documental de fuentes escritas (declaraciones a periódicos, páginas web, informes, libros, etc.), cuya única finalidad es clarificar e ilustrar la propuesta teórica de este artículo. En un anexo se citan las fuentes documentales correspondientes a cada caso.

En el presente texto hemos presentado un marco teórico que integra aportaciones de varias tradiciones sobre percepción de riesgos. A partir de series históricas de encuestas y de la descripción (exploratoria) de tres casos, hemos intentado dar cuenta de las dimensiones que conforman la percepción del riesgo nuclear. El análisis muestra cómo los actores protagonistas de los conflictos nucleares utilizan argumentos relativamente dispares, y permite entender cuál es la dimensión de percepción del riesgo que ponen de relieve en cada caso. En términos generales, mientras promotores y reguladores suelen poner el acento en las dimensiones de “salud/medioambiente” (garantizando seguridad y minimizando posibles daños en estos ámbitos), y en dimensiones “económicas” (valorando la riqueza que puede aportar al territorio), los grupos opositores incluyen además dimensiones “socioculturales” (pues perciben las infraestructuras nucleares como una amenaza a sus formas de vida y actividades cotidianas) y dimensiones “politicoinstitucionales” (principalmente por la desconfianza percibida hacia las instituciones encargadas de gestionarlas). Significativamente, promotores y reguladores tienden a desestimar este tipo de argumentos, prefiriendo centrar la discusión en aspectos técnicos de seguridad, ambientales y económicos, sin tener en cuenta que dichas dimensiones sí son relevantes para una parte de la población, especialmente para la que se suele posicionar más contraria a los proyectos nucleares. Desde nuestra perspectiva no es posible entender las respuestas sociales a la energía nuclear, y por tanto gestionar adecuadamente los conflictos que se puedan derivar, sin tener en cuenta el conjunto de las cuatro dimensiones propuestas.

Se observa también que las encuestas de opinión pública sobre energía nuclear no prestan adecuada atención a indicadores que vayan más allá de la percepción de potenciales impactos (positivos o negativos) a la salud, al medio ambiente o al desarrollo económico, dejando fuera la mayor parte de indicadores socioculturales (como atributos subjetivos del riesgo, impactos sobre identidades sociales, territoriales o políticas, o sobre tradiciones y valores, incluyendo imaginarios militares), e indicadores politicoinstitucionales (como todo lo relacionado con la confianza en las instituciones –promotoras y reguladoras–, en el sistema político o las percepciones de (in)justicias o agravios comparativos). Se trata de un déficit que habría que subsanar para poder captar toda la complejidad de las percepciones de riesgo.

Por otro lado, la cercanía entre los argumentos de promotores y de reguladores es algo esperable en una tecnología como la nuclear, que requiere de un entorno económico e institucional favorable a grandes inversiones, solo alcanzable con un fuerte compromiso del sector público (tal como advertían Rubio-Varas et al. 2017). El hecho de que su desarrollo solo pueda hacerse mediante megaproyectos muy intensivos en uso de recursos públicos y privados, que una vez en marcha son difícilmente reversibles (creando path-dependency), probablemente sea una de las principales características de la energía nuclear (Flyvbjerg et al. 2003), lo cual inevitablemente genera desajustes en su gestión en un contexto de apertura democrática de las instituciones, cada vez más interpeladas para introducir más voces en la toma de decisiones. Las demandas sociales en las democracias contemporáneas exigen una apertura de la toma de decisiones, de tal modo que las personas o colectivos afectados por el desarrollo de una tecnología potencialmente peligrosa dispongan de mecanismos para incluir sus puntos de vista en la toma de decisiones (European Commission 2002). No obstante, a pesar de los avances en esta dirección, hay dudas de que las características constitutivas de la energía nuclear (o su signature, en términos de Horlick-Jones et al. 2010) permitan dar una fácil respuesta a las inquietudes que los grupos opositores plantean en términos de dimensiones socioculturales y politicoinstitucionales.