Aparentemente, nunca ha sido tan fácil como hoy, en la segunda década del siglo XXI, intervenir en la acción pública vía participación o deliberación. La inflación de productos participativos parece interesada en que la ciudadanía integre sus propuestas e ideas en la definición de los asuntos públicos. Sin embargo, en este texto planteo la posibilidad de que estemos ante una realidad aparente y me inclino a responder afirmativamente, pero, con matices, a la pregunta de Baiocchi y Ganuza (2017: 7): “participation is the buzzword of the neoliberal era”.

En este artículo sostengo que España asiste a un giro participativo neoliberal (GPN) desde el año 2010, momento en el que estalla la producción de los textos de ley sobre participación ciudadana y se produce un aumento en el uso del procedimiento de externalización en materia de participación por parte de las administraciones públicas (Martínez-Palacios 2021). Así, el GPN es un diagnóstico que sintetiza una realidad: que los esfuerzos de la mano de obra pública, cuando está mediada por una privada de naturaleza neoempresarial en materia de participación, contrariamente al discurso que anuncian, se orientan a organizar el desinterés y el desconocimiento político de la ciudadanía. Dicho de otro modo, esos esfuerzos se orientan a naturalizar una política de la indiferencia hacia la política pública por medio de la participación ciudadana. Como explico más adelante (v. tercer apartado), a este diagnóstico llego habiendo estudiado la institucionalización de la acción pública en participación en España entre los años 1978 y 2017 desde una perspectiva genética ¹ . Estudiar la acción pública quiere decir, siguiendo los parámetros en los que la concibe la sociología de la acción pública de la escuela francesa, analizar el “espacio sociopolítico construido, tanto por técnicas e instrumentos, como por finalidades, contenidos y proyectos de diferentes actores” (Lascoumes y Le Galès 2005: 12).

Con la entrada de la primera década del siglo XXI, comienza a reflexionarse sobre un fenómeno al que se hace referencia como la ‘industria’, la ‘ingeniería’, el ‘mercado’, la ‘empresa’ de la participación (Baiocchi y Ganuza 2017; Lee 2015; Nonjon 2005). Estos términos comienzan a emplearse para describir los efectos inesperados de la generalización de las dinámicas de la participación en todos los campos sociales ² . El campo económico, mediático, administrativo, burocrático, político… todos incorporan un discurso y una dinámica participativa que amplía el área de trabajo de las y los analistas de la democracia participativa. Si hasta el momento los trabajos llevados a cabo en este ámbito se centraban en documentar dispositivos y experiencias o en estudiar las condiciones materiales y políticas de la participación y sus efectos, con la generalización de la práctica participativa entran nuevas problemáticas de trabajo relativas a la profesionalización de la participación (Nonjon 2005), la estandarización de la democratización (Lee 2015), o la introducción de criterios de mercado en la gestión pública de la participación (Baiocchi y Ganuza 2017; Hendriks y Carson 2008), entre otras.

Todas ellas sirven para documentar la emergencia de una industria de la participación, registrar lo que parecen nuevas prácticas participativas e identificar las dinámicas de internacionalización de las mismas. A partir de ahí, los términos ‘participatory turn’ (Bherer et al. 2017), ‘tournat participatif’ (Mazeaud y Nonjon 2018) o ‘partizipative Wende’ (Hüller 2010) han servido para agrupar problemáticas relativas a la existencia de una ingeniería de la participación que funciona a nivel global.

De momento, el término compuesto ‘giro participativo’ tiene un uso restringido al campo académico y, si bien su empleo extensivo hace referencia a la generalización de la práctica participativa o paraparticipativa en los distintos ámbitos, su uso más específico remite a los análisis que derivan de la constatación de la existencia de la industria, la ingeniería o, incluso, el mercado de la democracia participativa.

Con todo, el giro participativo global es un fenómeno multiescalar cada vez más documentado en el campo académico (Mazeaud y Nonjon 2018; Bherer et al. 2017; Baiocchi y Ganuza 2017; Ganuza y Fernández 2012) que, lejos de darse en contextos abstractos, se estructura en torno a las lógicas y condiciones de posibilidad históricas, materiales y simbólicas de cada momento. Concretamente, el giro no toma la misma forma en Francia, cuya tradición participativa republicana impregna los productos participativos (Mazeaud y Nonjon 2018), que en España, donde la “democracia de consejos” (Ganuza 2010) conecta con la preferencia deliberativa basada en prácticas clientelares de la cultura política española (Ramió 2016). De ahí que sea necesario documentar ese giro, tanto de forma particular como de manera colectiva, a fin de comprender las dinámicas internas (locales, nacionales, estatales, etc.) y externas (internacionales) y, sobre todo, los cruces entre ellas, que son los que explican sus futuros movimientos.

El trabajo de investigación que presento en el siguiente artículo ha de entenderse en relación con ese objetivo de documentar, analizar y estudiar las consecuencias del giro. Para ello, siendo la institucionalización de la participación uno de los elementos comunes del giro participativo en todos los lugares del mundo, entre 2016 y 2019 he llevado a cabo un estudio de la institucionalización de la acción pública de participación en España entre los años 1978 y 2017. El material analizado durante esos años (v. tabla I) me permite concluir, como desarrollo a continuación, que el giro, en España, no se está dando de cualquier modo, sino que tiene un signo neoliberal.

Soy consciente de que empleo el término ‘neoliberal’ cuando su carácter explicativo parece estar más politizado y puesto en cuestión que nunca (Slobodian 2018). El neoliberalismo acoge proyectos y escuelas diversas, lo que hace del concepto una categoría, a veces, demasiado abstracta, recurrentemente empleada para denominar la forma en la que opera la acción pública en los sistemas capitalistas en una etapa concreta. Una etapa en la que se busca la “destrucción de las estructuras colectivas solidarias capaces de obstaculizar la lógica de acumulación mercado puro” ³ (Bourdieu 1998).

En este artículo, me apoyo en los estudios de la teoría crítica para pensar esta lógica de funcionamiento del capitalismo financiarizado. Desde esta perspectiva, hablar de neoliberalismo implica, necesariamente, remitirse al capitalismo evitando una comprensión teleológica del mismo. Para ello, sobre las tesis marxianas, apoyadas en las lecturas consagradas sobre el tema de Harvey (2014), Hibou (2012), Nancy Fraser y Rachel Jaeggi (2019: 32) o Wendy Brown (2015), me interesa caracterizar el capitalismo “como una secuencia encauzada de regímenes de acumulación que se despliega diacrónicamente en la historia” (Fraser y Jaeggi 2019: 71). Lo característico del capitalismo financiarizado es que su lógica es neoliberal, que “autoriza al capital financiero a que discipline al Estado y al público en interés inmediato de los inversores privados” (Fraser y Jaeggi 2019: 84) y que, además, lo hace ejerciendo el “uso de la fuerza del derecho” para mantener el estado de las cosas (Slovodian 2018). En ese sentido y siguiendo a Brown, el proyecto neoliberal se orienta al desmantelamiento de los procesos de democratización y a la comercialización de la acción pública, instalando en su lugar los mercados y a la moral (Brown 2015: 108), diluyendo, a través de la ley, el peso del habitus en favor del ethos. En lo particular, siguiendo a Hibou, el neoliberalismo se caracteriza por la ampliación de los regímenes jurídicos multiplicando el número de textos normativos, por abrir el proceso de toma de decisiones sobre las normas de la acción pública a agentes empresariales y por esgrimir normas de tipo moral que esbozan las disposiciones de un sujeto que encaja en la “fantasía de la individualidad” (Hibou 2012).

Así, tras el análisis empírico llevado a cabo, en este artículo sostengo que hay tres movimientos que caracterizan el giro participativo neoliberal en España, el cual permite la entrada de la empresa con intereses privados en la toma de decisión del Estado a través de los dispositivos de participación, dando como resultado un empobrecimiento de la democracia. Los tres movimiento son: 1) la naturalización de un topos de la crisis de la democracia que hacen suyo las compañías privadas y utilizan para vender productos participativos para la acción pública a través de fórmulas como la externalización; 2) la burocratización neoliberal de la participación, que canaliza los valores de la nueva gestión pública que, en general, orientan a las empresas privadas, y 3) la mercantilización privativa de la participación ciudadana que hace que esta se haya convertido en un producto comercializable orientado a la acumulación de capital en cualquiera de sus formas (cf. económico, social, cultural, simbólico).

El objetivo principal de este texto no es desarrollar de forma pormenorizada la tesis completa del GPN, sino detenerme en el análisis de uno de sus movimientos, que da título al artículo. No obstante, en cuanto que la burocratización de la participación se da en relación con la mercantilización y con la construcción de un topos de la crisis de la democracia mecanicista, considero importante presentar una cartografía à minima que relacione los tres movimientos.

Por eso, este artículo se divide en cinco apartados. Tras este marco introductorio, en el segundo apartado metodológico explico en qué consiste el enfoque genético con el que abordo el análisis y expongo el material empírico en el que me baso para llegar a la identificación de los tres movimientos relacionados más arriba. Aquí detallo aquellos que me han permitido, específicamente, introducir el movimiento en cuyo análisis me centro en el cuarto apartado del texto: la burocratización neoliberal.

En el tercer apartado ofrezco una caracterización global del diagnóstico del GPN. Introduzco brevemente los movimientos primero y tercero para, más adelante, comprender la interrelación en la que aparecen con la práctica de la burocratización de la participación ciudadana.

En el cuarto apartado, por la vigencia del debate sobre la burocratización de la vida pública y política (Hibou 2012), el incremento de trabajos sobre la relación entre burocracia y participación (Mazead y Nonjon 2018) y porque nos encontramos en un contexto en el que casi todas las Comunidades Autónomas de España trazan sus planes de leyes sobre participación y transparencia (v. anexo I), estudio las posibilidades y peligros que tiene la burocratización de la acción pública de la participación.

En el último apartado, retomo las principales ideas del trabajo y ofrezco una serie de puntos sobre los que seguir indagando.

Con el fin de conocer el sentido del giro participativo en España, estudio la institucionalización de la participación en el país entre 1978 y 2017. Es decir, la forma en la que las administraciones públicas incorporan el imperativo participativo. Para ello, analizo la acción pública en materia de participación desde un enfoque estructuralista genético, inspirado en la obra de Pierre Bourdieu.

El pensamiento genético para el estudio de la acción pública en materia de participación indaga en la producción de las relaciones de poder entre agentes a través del estudio de las lógicas de campo. Desde esta perspectiva, se busca identificar los principios de visión y división del mundo que hoy nos aparecen dóxicos. Esto lleva a analizar, con un enfoque sociohistórico, la posición social de los agentes productores de servicios de la participación y la emergencia de los contenidos y naturaleza de los productos de participación ciudadana que se ofrecen en el campo político.

De este modo, indago en la génesis de lo que aparece naturalizado (productos participativos de la tabla 1), estudiando su proceso de producción. Identificando, en primer lugar, la posición de los agentes productores de discursos, documentos de ley y dispositivos de participación; analizando la relación de estos agentes en el campo de poder global (indagando en su relación con el campo político, campo económico, etc.), y estudiando las interacciones y relaciones de poder entre estos durante el proceso de producción.

Este enfoque genético se convierte en una postura epistemológica en cuanto que asume que, para conocer lo que hoy acontece, es necesario mirar no solo la composición de un campo (el participativo), sino atender al movimiento que existe en el proceso de constitución del mismo. Aunque no pueda mostrarse el detalle del análisis en este texto, se trata de interrogar a cada producto constitutivo del campo de la participación institucional, sistemáticamente, con la ayuda de protocolos de recogida de datos (v. anexo III para fichas de sistematización de guías, manuales sobre los que se centra la conclusión de la burocratización de la participación), por los agentes que lo producen, su posición en relación con el campo global, su estructura interna y externa y sus relaciones con otros productos del campo.

Ya he mencionado que el giro participativo se caracteriza por la inflación de productos participativos. Ante la imposibilidad de estudiarlos todos, en este trabajo opto por seleccionar los principales instrumentos políticos orientados a crear y a mantener instituciones según los criterios que esgrimen Lawrence y Suddaby (2006) en sus estudios sobre el trabajo institucional. Así me detengo en: leyes, discursos de Estado, documentos orientados a la asesoría, teorización, rutinización, promoción y definición de categorías y productos que permiten un mimetismo institucional. Se trata de una muestra diversa que recoge los hitos discursivos, jurídicos y de las prácticas de la implementación de la acción pública en participación. Para llegar a ella, se han realizado consultas a expertos en materia de implementación de políticas de participación (agentes académicos, técnicos de participación y consultorías), revisado los documentos que constituyen lo que puede denominarse el régimen jurídico de la participación en España y seguido las ofertas de las principales agencias que dan servicios de participación en el país.

En resumen, con el enfoque genético “hago hablar” a estos productos, de forma sistematizada, sobre los principios de visión y división que los organizan. Para la sistematización manual del material, se ha procedido a su lectura, extracción de datos significativos según las plantillas de codificación diseñadas para cada parte de la investigación y análisis e interpretación de datos (Martínez-Palacios, 2021: anexos metodológicos).

El diagnóstico del GPN, que introduzco en el siguiente apartado proviene del estudio del conjunto de productos públicos de la tabla 1. No obstante, la identificación del primer movimiento ha sido posible gracias al análisis de los productos vinculados al discurso de la participación. La identificación del segundo movimiento (v. cuarto apartado), ha sido posible gracias al estudio de textos jurídicos, guías y manuales sobre participación ciudadana (v. anexos I y II para el detalle de material estudiado). Por último, ha sido posible identificar la mercantilización privativa de la participación gracias a los productos efectivamente implementados en procedimientos participativos.

En España, el giro participativo es neoliberal porque está compuesto, al menos, por tres movimientos. El primer movimiento del giro neoliberal tiene que ver con la producción y naturalización del topos de la crisis de la democracia, que introduce una visión sistémica del mundo en la que la participación se presenta, y se concibe, como una solución al estilo médico (participación como terapia). Este primer movimiento consiste en el uso del discurso de la crisis de la democracia como “lugar común, con el que se discute, pero, sobre el que no se discute”, como topos (Bourdieu y Wacquant 1998: 109), de una forma que permite ampliar el suelo de ventas al ámbito de la participación de algunas empresas privadas, y naturalizar una forma medicalizada de participación al estilo en el que Ivan Illich concebía la “némesis y la yatrogénesis médica” (1975).

Así, por un lado, el topos de la crisis que se instala en el campo político y económico permite que vendan sus productos los agentes económicos y empresariales que hasta ahora no se interesaban en la democracia participativa (v.g., empresas privadas dedicadas a la telefonía o consultorías no especializadas en materia participativa). Siguiendo las perspectivas sobre el neoliberalismo arriba introducidas, se aprecia la entrada de las corporaciones económicas en la definición de la democratización, implicando el desmantelamiento de una visión democrática ajena a los intereses económicos privados (Brown 2015).

Por otro lado, además de que el terreno de la crisis de la democracia dé entrada a agentes empresariales, también se naturaliza una secuencia circular sobre la puesta en marcha de la democratización que favorece una medicalización de la participación. La secuencia comienza por una idea de crisis para la que es necesario activar la participación. No se discute ni el contenido, ni el origen de dicha crisis, solo se habla de la existencia de una crisis de democracia, de eficiencia democrática, de confianza ciudadana, etc. para la que es necesario tomar medidas participativas, todo ello sin poner en riesgo el sistema representativo y la labor de los partidos políticos. Quienes proponen participación (partidos políticos y empresas) lo hacen poniendo el límite en garantizar el mantenimiento de su propia existencia, dando lugar a un “sesgo participativo” (Navarro 1999).

Esa noción sistémica de crisis hace desplegar una oferta participativa institucional que se traduce en una dispersión de dispositivos deliberativos y participativos, poco relacionados entre sí, pero que generan una apariencia de posibilidad (en la intervención de la decisión). Para dar coherencia a esa dispersión, los dispositivos se presentan bajo la imagen de un sistema (de participación institucional) o un régimen común (de participación institucional) del que se tienen pruebas documentales en discursos y documentos jurídicos desde la primera década del siglo XXI (Martínez-Palacios, 2021). Así, progresivamente, se van introduciendo textos jurídicos que proporcionan el marco normativo para el desarrollo de lo que, a partir del 2010, se denominará “sistema participativo institucional” y a lo que la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón se referirá como “régimen de la participación ciudadana”. Ambas ideas (sistema y régimen) son funcionales a una visión sistémica del mundo que enlaza con el topos mecanicista de la crisis de la democracia. Asimismo, ambas toman cuerpo en los productos jurídicos de la participación, que permiten, como veíamos más arriba, el mantenimiento de un estado de las cosas ventajoso a los agentes con una acumulación de capital global (Fraser y Jaeggi 2019; Slovodian 2018; Brown 2015).

El segundo movimiento, que desarrollo más adelante, tiene que ver con la burocratización neoliberal de la participación, imprescindible para comprender la organización del desinterés que hace neoliberal al giro. Considerando que, en España, gran parte de la acción pública en participación se ha canalizado a través de proyectos normativos (leyes, reglamentos, etc.) (Ganuza 2010; Navarro 1999), explico que en estos documentos se encuentran las pistas de siete prácticas concretas de una nueva racionalización burocrática, que implican tanto la profundización de la tendencia a la estandarización de una forma unívoca de concebir la participación en nombre de la modernización como la normalización de dispositivos morales y disposicionales que facilitan la ampliación de las normas burocráticas y la entrada de la burocracia en la esfera de lo íntimo, ambas cuestiones características de una lógica neoliberal de la gestión de lo público (Hibou 2012). Siguiendo a Brown (2015: 151), el entramado jurídico se convierte en médium para diseminar la racionalidad neoliberal aplicada por empresas privadas.

El tercer movimiento que hace que el giro participativo en España tenga un carácter neoliberal tiene que ver con la mercantilización y progresiva privatización de la acción pública de la participación que viene dado, en parte, por la voluntad de desburocratización administrativa y la entrada de la nueva gestión pública, que se traduce en un nuevo entramado jurídico con un fuerte contenido moralizante (Brown 2015). Sobre esta cuestión existe ya una literatura centrada en la public engagement industry que se instala a nivel global en el año 2000 (Lee 2015). En España, ante el discurso de la crisis de la democracia y la burocracia (ante la que se argumenta la necesidad de la participación ciudadana), en la oferta participativa institucional se perciben, a partir de la primera década del siglo XXI, una gestión acumulativa y orientada al beneficio político y económico, y un incremento de dispositivos a favor de la competitividad. En este momento, se puede hablar de la configuración de un “mercado social de la participación” y un “mercado neoliberal de la participación” (Martínez-Palacios 2021). El primero orientado por los principios del comercio justo, el segundo basado en la idea de que la participación puede y debe venderse como un bien a partir del que enriquecerse. Así, este movimiento se caracteriza por registrar el paso de la artesanía de la participación a la industria de la participación ciudadana.

Actualmente, no se pone en cuestión la tesis de una reburocratización global de la acción publica (Bezes 2020). Algunas y algunos autores establecen una relación directa entre la burocratización y las estrategias de modernización administrativa a través de la nueva gestión pública (Clarke y Newman 1997), en las que las políticas de participación ciudadana cobran especial relevancia (Baiocchi y Ganuza 2017; Hibou 2012). Así, “la burocratización al cuadrado” estaría vinculada, según quienes se sitúan en la teoría crítica, a una mayor presencia de las herramientas neoempresariales de gestión, relacionando la lógica neoliberal con la burocrática (Hibou 2012).

Asimismo, ya hay aportaciones en el ámbito de estudio de la participación que indican que esta está orientada a ahondar en los problemas de la burocratización excesiva que dice remediar, y que canaliza una moral de corte neoliberal (Baiochi y Ganuza 2017). Sin embargo, faltan estudios empíricos de los contextos afectados por el giro participativo en los que se detallen las lógicas particulares que toma la burocratización. A esta cuestión está dedicado este apartado.

En primer lugar, cabe decir que con la institucionalización del topos de la crisis de la democracia tiene cabida una crítica a la burocracia generalizada en el campo político y empresarial. Los textos de ley y las guías de participación estudiados dan cuenta de ello en sus preámbulos, tal y como ilustro en las tablas 2 y 3. Paradójicamente, la participación que se propone para desburocratizar las relaciones entre la ciudadanía y los agentes políticos nace mediada, también, por la burocracia, pero esta se da en el sentido neoliberal aludido anteriormente, que consiste en refinar la naturalización de la misma, expandir sus efectos más allá de la esfera pública e incrementar el poder del derecho (Slobodian 2018; Baiocchi y Ganuza 2017; Hibou 2012).

La noción de burocratización fue empleada por Weber para referirse a la progresiva implementación de los principios de racionalidad legal de las estructuras burocráticas, tal y como él las explicaba. De modo que la noción tiene que ver con alcanzar el ideal normativo esbozado. ‘Burocratización’ no es exceso en su pensamiento, ni esconde la carga negativa que cien años de burocracia moderna le han dado. Hoy, burocratización hace referencia a las consecuencias inesperadas de los aspectos que la crítica de la burocracia subraya (Hibou, 2012: 21; Young, 2000:132).

En primer lugar, la burocratización se refiere a la profundización de la separación del trabajo de su sentido, orientado a una lógica de acumulación, basado en prácticas de replicabilidad y rutinización de las tareas que, al límite, garantizan un aislamiento de ciertos individuos al tiempo que una hiperconectividad de quienes tienen una posición de privilegio (Hibou, 2012).

En segundo lugar, alude al incremento de la racionalización basada en una demanda de obediencia con base en el derecho en el que la orden es impersonal, los deberes y servicios están objetivamente limitados y regidos por un principio de jerarquía administrativa.

En tercer lugar, evoca la existencia de una percepción de la norma burocrática según la cual esta es neutra y objetiva, unívoca y universal. No se pone en cuestión porque no procede, se trata del imperativo jurídico. Así, la burocratización implica “que las actividades de la vida que antes estaban sujetas a normas de tradición, a la acción espontánea o a la decisión colectiva, se convierten en mercancías, o caen bajo el control de las instituciones del Estado, pasando a ser actividades normalizadas, universalizadas y estandarizadas” (Young 2000: 137). Además, esas normas vehiculan disposiciones morales que moldean las prácticas cotidianas según los criterios de competitividad y eficiencia, y dibujan el sujeto neoliberal al que la literatura foucaultina se refiere como empresario de sí mismo (Brown 2015; Hibou 2012).

Vinculado a lo anterior, en cuarto lugar, burocratizar implica hoy la acentuación de la división del trabajo que provee la especialización y la formación técnica racional en la que se basa, la evaluación imparcial que demanda, el incremento del cálculo orientado a la racionalización que la organiza y el apego al registro escrito por lo que se ejecuta, empleando para ello canales virtuales y basados en la abstracción (Hibou, 2012).

De modo que, si las tendencias de burocratización tienen que ver con las estrategias generales descritas, cabe preguntarse, primero, si estas afectan a la acción pública en participación y, segundo, de qué modo lo hacen. La literatura más reciente sobre participación y burocracia responde afirmativamente a la primera pregunta: no hay nada que escape al funcionamiento burocrático en la acción pública de Estados con estructuras burocráticas (Martínez-Palacios, 2021; Mazeaud y Nonjon, 2018; Baiocchi y Ganuza, 2017; Tholen, 2015). Así, ahora resta identificar las prácticas de racionalización burocrática concretas que se dan en cada contexto y ver el sentido de su naturaleza. En lo que sigue, explico siete prácticas detectadas tras el estudio de los productos con carácter prescriptivo de la muestra antes relacionada (textos de ley, guías y manuales sobre la implementación de procesos de participación ciudadana) que me conducen a matizar que la burocratización tiene un signo neoliberal en su implementación (v. tabla 3, anexos I y II).

Aunque la estandarización y el modelaje son inherentes a la práctica burocrática, en las burocracias modernas la estandarización no constituía un objetivo en sí mismo, tal y como ocurre en el sentido neoliberal de la burocratización que señalo aquí. Siguiendo los planteamientos sobre el neoliberalismo indicados más arriba (Slobodian 2018; Brown 2015; Hibou 2012), la estandarización se concibe con el objetivo de mantener un estado de las cosas homogéneo y ampliar la rentabilidad de los productos de participación diseñados para ser reciclados. Ese modelaje es evidente a escala global, hay quien indica que, actualmente, los instrumentos participativos viajan a través del mundo como procesos de fast policy transfer (Baiocchi y Ganuza 2017: 5).

En España, esta dinámica se percibe en los textos jurídicos con más claridad a partir de 2010, con la implantación del dispositivo denominado “proceso de deliberación participativa” (art.9 de la Norma Foral 1/2010, Diputación Foral de Gipuzkoa -DFG-).

Este mecanismo viaja de un texto a otro en gestos de mímesis administrativa, estandarizando la acción pública en participación (cf. art. 33.2.d de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; art. 54.4 de la Ley 8/2015 de Transparencia y Participación Ciudadana de Aragón, entre otras). Este mecanismo, producido por dos juristas de la academia vasca, introduce un debate dirigido a consultar con enfoque stakeholder, pensado para su realización al inicio de la política pública y no en la identificación de la necesidad de la misma, puesto que el tema viene dado por la propia Administración Pública.

El modelaje, pretendidamente objetivo, también se aprecia en los manuales producidos por las federaciones de municipios que proponen modelos propios de implementación rápida y prescriptiva de procesos de participación. Estos modelos (cf. imágenes 1, 2 y 3) se presentan sin mención de sus condiciones de producción (quién, cómo, cuándo lo ha producido) y conviven a la vez que compiten entre sí.

Es importante señalar que cada uno de los instrumentos que se describen en las imágenes y en los textos de ley, lleva inscrita una visión sobre la participación acerca de la que no se discute, pero que, de hecho, se integra cada vez que se ponen en marcha los procesos de participación deliberativa bajo los parámetros en los que se prescriben. Los dispositivos llevan integrada una visión del mundo y una moral que conectan con la idea de biopolítica que ha sido defendida por Brown (2015) en el momento de caracterizar el giro neoliberal de la acción pública. El ejemplo paradigmático de esta estandarización lo encontramos en dispositivos del tipo Deliberative Polling®, que ofrece un modelo estándar de deliberación de marca registrada. La encuesta deliberativa parte del axioma de que una población más informada es capaz de tomar mejores decisiones. Asimismo, el dispositivo integra una idea según la cual es posible que exista un diálogo efectivo y equilibrado alejado de las lógicas de poder, abstraído de un habitus participativo y capaz de construir un ethos participado. Cuando se estandariza un instrumento, no solo se hace un ejercicio de mímesis práctica, sino que se vehiculan valores prácticos de distinta naturaleza. Los valores identificados en los ejercicios de mímesis descritos tienen que ver con la máxima liberal de eficiencia y libertad individual. Dibujan una ciudadanía entrenada en el lenguaje de la acción pública y libre de intervenir en el espacio público, sin mención a las prácticas de dominación que puede experimentar ni a los límites que existen en su participación.

Todo Estado busca mantener el monopolio de las distintas formas de capital de modo que le permita orientar la acción pública. Las lógicas de cálculo son inherentes a la acción estatal. Sin embargo, en una dinámica neoliberal el cálculo se orienta a mantener el estado de las cosas y permitir el acceso de agentes de mercado con los que se busca establecer relaciones para mantener el poder (Slobodian 2018).

En materia de participación, a partir del material estudiado, puedo decir que desde 2010 existe una profundización de la lógica del cálculo y la previsión orientada al control de resultados a través de una serie de herramientas participativas. A partir de ese momento, los textos ya presentan la participación como cauce de legitimación (cf. art. 33.1 de la Ley de transparencia de la Región de Murcia).

No es novedoso decir que, en términos operativos, el encauzamiento de la participación se hace a través de una serie de medidas integradas en el diseño administrativo; hay quien plantea esta cuestión como un elemento central del proyecto neoliberal (Harvey 2014). Medidas como el uso de la división territorial del “distrito” en vez del “barrio” para ordenar y orientar la participación (a través de los Consejos de Distrito). Sin embargo, además de constatar que se utilizan las medidas de división territorial para encauzar y controlar la participación, se percibe que el aumento de la tendencia al cálculo y al control de resultados vía participación se profundiza en la primera década del siglo XXI con herramientas como: la creación de un registro de entidades para la participación en el que se tienen que inscribir aquellas personas que quieren participar; la redacción de un plan anual de participación, que aumenta la capacidad de control institucional sobre su oferta participativa, siendo difícil plantear propuestas participativas ajenas a ese plan durante el curso; la creación de “órganos filtro” como la Comisión Foral para la participación en el caso de la Norma Foral de la Diputación Foral de Guipúzcoa 1/2010; la exportación del procedimiento administrativo común en la gestión participativa, y el refinamiento del enfoque stakeholder. Estas herramientas, además, fortalecen el papel del derecho en la gestión de la participación, dando lugar a una procedimentalización jurídica la participación, una burocracia al cuadrado.

Con esta práctica racionalizadora me refiero a la exportación del procedimiento administrativo común en la puesta en marcha de la participación a través del requerimiento de documentos jurídicos como los preacuerdos, acuerdos, modelización de actas de acuerdos, elaboración de informes técnicos previos de autorización, etc.

Esta procedimentalización en términos jurídicos supone poner en valor el capital jurídico y, por ende, a quienes lo poseen, al tiempo que permite aumentar la sensación de control del contexto por parte de los agentes políticos. En esta práctica puede observarse la relación que se establece entre el fortalecimiento de los agentes que disponen de capital jurídico y el neoliberalismo (Slobodian 2018). Este ahínco en el procedimiento administrativo lleva de suyo el uso característico del lenguaje del derecho. El articulado y las explicaciones farragosas sobre cómo poner en marcha un procedimiento de participación ciudadana introducen definiciones incomprensibles que hacen de barrera de entrada a la acción participativa y permiten mantener las cotas de poder de quienes sostienen posiciones dominantes en el campo político porque acumulan un capital jurídico suficiente. Los artículos seleccionados en la tabla 4 muestran la forma práctica que toman las ideas que expongo.

En esta cuarta práctica interesa la abstracción a la que ya nos remite el modelaje al que me he referido más arriba, porque incita a la “producción burocrática de la indiferencia” (Hibou 2012), que es clave para comprender el cinismo con el que a veces se implementa el imperativo participativo y su carácter neoliberal en el sentido de que instala una moral desarraigada del contexto material en el que se pone en práctica. Esta práctica está directamente vinculada a que la participación, vía abstracción, pueda despolitizarse, creando un entrepreneurial citizen funcional al neoliberalismo (Baiocchi y Ganuza 2017: 6). Para el caso estudiado, subrayo las dos principales vías de abstracción que he identificado en el análisis; ambas revierten en una comprensión despolitizada de la participación: el uso de las normas ISO en la participación y el uso de conceptos esencialmente contestados.

En primer lugar, cabe matizar que uno de los grandes procesos de abstracción que ha canalizado la nueva gestión pública se encuentra en las normas ISO (Hibou 2012). Actualmente, somos capaces de identificar ISO 9000 con calidad, o ISO 14000 con el medio ambiente. Con la ISO entra, también, una racionalidad que parece incontestable. Aunque actualmente no existe un estándar internacional de calidad sobre la participación, sí existen nuevas ISO que introducen la participación como variables independientes centrales que ya funcionan en España. Entre ellas, destaca la ISO 18091:2014: Gobiernos Locales Confiables, que busca responder a la “crisis de la democracia” y que es aplicada por empresas privadas, como Intedya®, que buscan asegurar el ejercicio de los derechos constitucionales y la mejora de la calidad de vida y la justicia social. Esta norma ha sido aplicada en Xátiva (Valencia), Sant Fost de Campsentelles (Cataluña) y Tavernes de la Valldigna (Valencia), donde agentes con intereses privados (consultorías) se convierten en garantes de los principios de un Estado de derecho. Podemos decir que nos encontramos ante una externalización de las actividades nucleares del Estado vía participación.

En segundo lugar, el ejercicio de abstracción también se hace mediante “conceptos esencialmente contestados” (Gallie 1955), como el concepto de ‘personas interesadas’. Un ejemplo de esta forma del uso de la abstracción lo tenemos en el art. 13.2 de la NF 1/2010 de la DFG que se reproduce a continuación. En él, las aparentes posibilidades que abre la imprecisión de quiénes son “las personas residentes que se consideren afectadas” chocan con la demarcación del ámbito territorial de afectación por la autoridad. Si nos fijamos en el texto reproducido a continuación, vemos que existe un importante desajuste en términos de oportunidad participativa entre las partes marcadas en cursiva y la frase subrayada:

Pareciera que quiere construirse una ciudadanía participativa y un ethos participativo sobre el principio de libertad individual omitiendo que la libertad viene marcada por las disposiciones jurídicas de un Estado liberal en el que no todos los agentes tienen las mismas condiciones para intervenir. Para ello, es importante ofrecer un tipo de participación a la carta, individualizado al estilo del do-it-yourself (Lee 2015).

Una característica del proyecto neoliberal es, como indicaba más arriba, el fortalecimiento del individualismo, pero no cualquiera, sino el que no permite prácticas contextualistas solidarias (Slobodian 2018; Bourdieu 1998). Si nos detenemos en la evolución de las herramientas para canalizar la participación que proponen las normas y leyes sobre participación en España, y que sistematizo en la tabla V, a partir del 2010 se aprecian, además del apego y mantenimiento de los canales del consejo, el derecho de petición, la Junta Municipal de Distrito y la novedad que supone el proceso de deliberación participativa, dos nuevas tendencias. La primera, la adopción de técnicas demoscópicas (sondeos, encuestas de satisfacción, paneles ciudadanos, “para garantizar la consulta periódica de los ciudadanos”) cuya unidad de trabajo es el individuo. La segunda, la introducción de los procesos de participación virtuales, como las conversaciones telemáticas bidireccionales, fundamentalmente de la mano de los Portales de Gobierno Abierto.

Estas nuevas inclusiones han permitido la institucionalización de lo que Dominique Cardon (2011) denomina “esfera pública restringida”, característica de una ciudadanía liberal y de una lógica neoliberal de gestión del espacio público, en la que la ciudadanía establece una comunicación web individualizada y privativa con la Administración que permite el diálogo entre distintas personas que tienen acceso web desde la intimidad de sus hogares. Aquí cabría sostener que la individualización de la práctica participativa no se entiende sin las tecnologías de la información y la comunicación (TIC). Puede entenderse que las TIC permiten construir el halo de interés que recubre el desinterés, ya que la participación en píldoras, acotada en breves periodos de tiempo, fragmentada, desconectada, corta y puntual es una participación que no pone en cuestión los ritmos ni la estructura de poder sobre la que se asienta el proceso de toma de decisiones, sino que facilita canales para que una élite que conoce sus códigos se inscriba en él bajo el principio de flexibilidad, siendo esto más posible con un uso específico de las TIC.

La sexta práctica de racionalización tiene que ver con que los productos de participación que se utilizan en la acción pública tienden a prescribir conductas morales que reflejan una visión neoliberal de la justicia, en cuanto que tratan de poner en suspenso el juicio, con una actitud neoempresarial de la gestión de lo público que se basa en la división entre gestión y política. Además, interesa subrayar que esa prescripción se hace con productos cada vez más diversos, tales como manuales, cursos, circulares y monografías de puestos de trabajo. Las prescripciones morales se amplían en con el número de canales que las vehiculan y son dibujadas por un mayor número de agentes, además del Estado, entre los que destacan las consultorías privadas o las empresas. Esta ampliación de canales y de agentes coincide con las lecturas sobre la burocratización neoliberal que hacen algunas autoras para el caso de Francia (Mazeaud y Nonjon 2018; Hibou 2012).

En España, esta tendencia se constata con claridad en las guías de participación estudiadas. Estos documentos, en cuyas bases se recoge el topos de la crisis, prescriben la actitud que tienen que tener tanto el o la agente técnico de la participación (ATP) como la ciudadanía durante su práctica (tabla VI). Importa señalar, en primer lugar, que el ethos basado en la suspensión del juicio facilita una postura comprensiva con los “inevitables” problemas sobre los que se sostienen las políticas neoliberales cuando hay que hacer una gestión de “escasez de recursos”, afrontar la “falta de compromiso político” o “adaptarse al entorno”. Quien así actúa, tiene mucho que ver con el ciudadano o la ciudadana liberal, empresario o empresaria de sí mismo/a, pretendidamente autónomo y racional que dibujan las teorías neoliberales de la gestión económica contra las que ensayan las y los teóricos/as críticos/as referidos/as más arriba (Fraser y Jaeggi 2018; Bronw 2015). En segundo lugar, que ese ethos se sostiene sobre la cultura de la profesionalización de la participación que hay quien han visto crecer en países como el Reino Unido entre 1990 y 2010 (Chilvers 2017: 116).

Siendo la profesionalización un movimiento intrínsecamente burocrático, el sentido neoliberal de la burocratización que atribuyo aquí a la acción pública en participación tiene que ver con la profundización de dos matices, la del elitismo y la sofisticación, contrarios a la “profesionalización reflexiva” propuesta por quienes piensan que existe un diálogo posible entre burocracia y democracia que no esté mediado por el neoliberalismo (Chilvers 2017).

Esta séptima práctica de racionalización tiene una lógica elitista, porque encuentra su fuente de legitimación en la capacidad del trabajador y la trabajadora de demostrar la fortaleza de su capital cultural institucionalizado; demostrar que puede conectar con las normas de funcionamiento del campo político y establecer relaciones con el campo económico-financiero. El agente técnico valorado en el campo político es aquel que acumula un máster en Participación, conoce bien el derecho, tiene contactos en otros campos, especialmente en el económico y, en definitiva, tiene capacidad de previsión o “sentido práctico” de la participación. Esto se deduce de las guías de participación y las monografías de puestos de trabajo estudiadas, así como de las convocatorias de empleo público en materia de participación (v. tabla I).

Asimismo, esta práctica tiene una lógica sofística porque se sostiene sobre la idea de un profesional aparentemente especializado en todo: aspectos técnicos, formales, comunicacionales, relacionales, retóricos. Es decir, un sabio de todo, un sabio de la apariencia, un sofista. Me refiero a la sofisticación para introducir la importancia que ha tomado en la práctica del ATP el arte retórico, así como las dimensiones comunicativas de su trabajo separadas de las relacionales. El giro neoliberal pasa porque la dimensión comunicativa tome entidad propia y se presente como un saber técnico adquirible. Un ejemplo de esto lo encontramos en la monografía de agente técnico municipal de animación de Gasteiz, en el que se requieren las siguientes habilidades:

La mejora continua, la evaluación de resultados, el rigor y la fortaleza orientados a la eficiencia son rasgos definitorios de la idea de agente técnico ideal que algunas administraciones públicas han empezado a incorporar a sus plantillas. No puede escapársenos que estos ítems son los que constituyen el centro del lenguaje de la nueva gestión pública y del “nuevo espíritu del capitalismo” orientado por la lógica neoliberal (Baiocchi y Ganuza 2017; Boltanski y Chiapello 2002).

En este artículo me he interesado por la forma particular que adopta el giro participativo en España, para lo que he realizado un análisis genético de la institucionalización de la acción pública en participación entre 1978 y 2017 a través del estudio de una serie de productos políticos que constituyen hoy parte de la industria de la participación del país.

Tras el análisis del material empírico (v. tabla I) he concluido, apoyándome en las interpretaciones marxianas del neoliberalismo (Slobodian 2018; Fraser y Jaeggi 2018; Brown 2015; Hibou 2012), que el giro participativo en España es de signo neoliberal, lo que implica una mayor presencia de las corporaciones empresariales privadas en la toma de decisión pública y una revalorización de la importancia del capital jurídico para diseñar las estructuras participativas de las instituciones. Concretamente, son tres los movimientos que me llevan a hacer tal afirmación.

El primero, la naturalización de un topos de la crisis de la democracia que permite a grandes corporaciones económicas filtrar sus productos de participación ciudadana orientados a la acumulación de capital. Asimismo, ese topos está diseñado a partir de una secuencia que integra una idea medicalizada de la participación.

El segundo movimiento es la burocratización neoliberal de la participación. En el texto, me he detenido en siete prácticas de racionalización particulares con las que se está llevando a cabo actualmente la burocratización de la participación en España. A este respecto, señalo la importancia de tener en consideración la paradoja del proyecto de desburocratizar la democracia burocratizando la participación. Asimismo, subrayo que no se trata, ahora, de eliminar toda práctica burocrática en el diseño institucional de la participación, sino de reflexionar sobre los efectos que tiene privilegiar la acumulación de capital jurídico y social en los agentes a la hora de integrar y diseñar un proceso participativo. Algo así como instituir una “burocracia reflexiva”.

El tercer movimiento tiene que ver con la mercantilización privativa de la participación. Sabemos que el paso de la artesanía de la participación de la década de 1970 a la industria de la participación de los años 2010 ha dado como resultado distintos mercados de participación ciudadana (Mazeaud y Nonjon 2018). En el texto se han identificado el mercado social y el neoliberal. A este respecto, en investigaciones futuras orientadas a estudiar el funcionamiento del mercado de la participación ciudadana, no interesará tanto hacer un análisis descriptivo de las tendencias de cada mercado como realizar estudios sobre el uso que hacen los Estados de estos mercados y discernir el rol que juega la burocracia en ellos.

En estas páginas he trazado las principales líneas del diagnóstico al que remite la idea de GPN. Sin duda, han quedado muchos aspectos de cada uno de los movimientos del giro por profundizar. Me he querido centrar con más detenimiento en uno de los movimientos, la burocratización de la participación, por el reto en el que se encuentra la participación en este país de tener que conservar su radicalidad en pleno proceso de modernización administrativa, a través de programas de la nueva gestión pública en los que la crítica a la burocracia tiende a resolverse con más burocracia (Baiocchi y Ganuza 2017; Hibou 2012). En adelante, queda seguir profundizando en cada uno de los movimientos aquí mencionados estudiando con mayor profundidad algunos instrumentos de la puesta en marcha de la acción pública que en este trabajo han quedado descuidados; entre ellos, destaco los convenios de colaboración, enmarcados en procedimientos de externalización de la participación ciudadana, entre administraciones públicas de distinta escala y terceros agentes. Del estudio sistemático de estos y otros documentos importantes para el funcionamiento de la Administración, calcularemos con más precisión la intensidad con la que el neoliberalismo participativo desmantela la democracia.